Оказание консультационных услуг по разработке устойчивых институ

Цель данной работы – сформировать эффективные и устойчивые механизмы энерго- и  водосбережения на основе системы учёта энергоресурсов в бюджетных учреждениях образования и здравоохранения Ростовской области и входящих в её состав муниципальных образований.

Программа энергосбережения Ростовской области и Проект поддержки региональной социальной инфраструктуры, финансируемый Международным банком реконструкции и развития и бюджетом Ростовской области, предусматривают оснащение бюджетных учреждений приборами учёта тепла и холодной воды. Ожидается, что к началу отопительного сезона 2002-2003 гг. значительная часть приборов учета будет уже установлена. Таким образом, основа для создания устойчивых механизмов энерго- и  водосбережения заложена. Постановлением Главы администрации (Губернатора) Ростовской области В.Ф. Чуба № 427 от 13 сентября 2002 г. поручено подготовить предложения по формированию региональной системы технического обслуживания приборов учета и  организации мониторинга показателей энергоучета. Подготовка таких предложений явилась одной из задач данной работы. Их реализация позволит оптимизировать расходы консолидированного бюджета Ростовской области на энергообеспечению объектов социальной инфраструктуры.

При отсутствии приборов учёта в большинстве случаев оплата за коммунальные услуги бюджетных организаций осуществляется на основе расчётных параметров, определяемых энергоснабжающими организациями. Часто эти расчеты осуществляются исходя из совершенно фантастических допущений о том, что системы холодного и горячего водоснабжения в школах работают на максимуме мощности круглосуточно 365 дней в году. Бюджет оплачивает ресурсы, которые он никогда не получал. Ресурсоснабжающие организации за счет бюджета города получают стабильный доход, покрывающий их непроизводительные издержки.

Опыт многих российских регионов показывает, что часто после установки приборов учета на объектах социальной сферы получается значительная экономия – от 10 до 70 %.  Однако нередки случаи, когда после установки приборов учета к коммерческому учету так и не приступают, когда затраты на обслуживание приборов учета не выделяются и поэтому учет прекращается; когда некому разработать рекомендации по снижению энергопотребления, а уже рекомендованные меры по повышению энергоэффективности не реализуются; когда система лимитирования не «настроена» на мотивацию снижения энергопотребления; когда система планирования и оплаты энергоресурсов сохраняется такой, что социальный объект платит «не свои деньги», а бюджет оплачивает «не свои затраты», или когда полученная на приборном учете экономия полностью и бесследно «экспроприируется» бюджетом.

Сложность, многочисленность и разнообразность объектов управления в социальной сфере, попытки использовать простые средства управления (лимиты) для решения сложной задачи устойчивого снижения затрат на ресурсоснабжение, раздробленность и несоответствие информационных, финансовых потоков и управленческой ответственности при отсутствии вознаграждения за эффективные решения - все это ведет к значительному снижению эффективности затрат по налаживанию учета энергопотребления на объектах социальной сферы.

Следует также отметить, что система управления в социальной сфере реформируется. Учреждения образования и здравоохранения в перспективе должны функционировать в условиях административной и финансовой автономности. Профильные функции (лечение и обучение) могут быть отделены от непрофильных (обслуживание зданий). Специализированные функции, такие как обеспечение энергоносителями, мониторинг потребления, обслуживание счётчиков и т.д., могут выполняться в рамках контрактов и передаваться организациям, способным осуществлять их наиболее эффективным образом.

Данную работу выполнил Консорциум, составленный Центром по эффективному использованию энергии и Фондом «Институт экономики города». В ее рамках были завершены обследования систем потребления воды и энергоресурсов в отобранных школьных и лечебных зданиях Ростовской области. Были использованы исходные данные, предоставленные Администрацией области, мэрией города и РОФСП, а также получены новые данные и сделаны оценки потенциальной экономии от установки и эксплуатации приборов учёта энергоресурсов и от других мер, направленных на повышение энергоэффективности.

Следует отметить, что Консорциум работал в довольно сложных условиях. В соответствии с графиком выполнения работ по проекту, обследование многих объектов пришлось на лето 2002 г., когда часть их фактически не работала (школы). По этой причине невозможно было проведение приборного энергоаудита. Оказалось, что по многим объектам отсутствует также необходимая проектная и отчетная документация. Данные о результатах приборного учета тепловой энергии имелись, в лучшем случае, только за первую половину 2002 г., то есть для определения годовых эффектов от их установки потребовалась экстраполяция этих данных на весь год. В большом числе случаев приборы учета устанавливались вместе со средствами регулирования, что затрудняет выделение «чистого эффекта» от установки приборов учета.  

Отчет представляет результаты обследований, анализ (в том числе эконометрический) полученных данных и предлагаемые пять механизмов стимулирования эффективного энерго- и ресурсопользования в организациях бюджетной сферы. Он содержит основную информацию, необходимую для вынесения суждений о возможности и целесообразности использования этих механизмов.

Проведен анализ фактического расходования средств учреждениями социального сектора, процедур финансового планирования, формирования и исполнения консолидированного и местных бюджетов в части финансирования коммунальных расходов объектов социальной инфраструктуры. На этой основе были определены барьеры на пути устойчивого получения эффекта от мер по учёту и повышению эффективности использования ресурсов в бюджетных учреждениях. Анализ расходов на энергоснабжение учреждений социального сектора  и программа оснащения организаций социальной сферы приборами учета представлен соответственно в главах 3 и 4. В главе 5 проведен анализ нормативно-правовой базы и организации деятельности по энергосбережению, учету, лимитированию и финансированию расходов на коммунальные услуги бюджетных организаций. Анализ российского и зарубежного опыта реализации механизмов эффективного использования энергоресурсов в бюджетных учреждениях представлен в главе 6. В главах 7 и 8 представлены результаты обследования объектов бюджетной сферы г. Ростов-на-Дону и проведен анализ реализации программы оснащения организаций социальной сферы приборами учета и формирования системы обслуживания приборов учета. В главе 9 даны результаты эконометрического анализа собранных данных и определены основные факторы, влияющие на масштабы энергопотребления. В главах 10 и 11 представлен потенциал энергосбережения на обследованных объектах социальной сферы и даны оценки потенциала энергосбережения для всех объектов социальной сферы Ростовской области.

Центральной частью работы стала разработка механизмов стимулирования эффективного ресурсопользования и соответствующих им механизмов бюджетного планирования и финансирования учреждений социальной сферы. Особое внимание уделялось организации технического обслуживания приборов учёта, организации потоков информации и докумен­тооборота, которые являются важнейшей составляющей предложенных механизмов. Предлагаемые механизмы расписаны в виде комплекса мер и процедур, которые в должны обеспечить совершенствование водо- и энергосбережения в бюджетном секторе. Механизмы повышения эффективности использования энергоресурсов в учреждениях здравоохранения и образования Ростовской области показаны в главе 12. Из пяти предложенных механизмов – «Энергетические звезды», «Скользящий лимит», «Оплата по счетам», «Участие в экономии» и «Профессиональное управление» - по результатам предварительного обсуждения для более детальной проработки были выбраны два - «Скользящий лимит» и «Оплата по счетам».  Для их реализации подготовлены проекты необходимых договоров. Поскольку работа осуществлялась с учётом возмож­ности ее реализации в других заинтересованных регионах РФ, которые могут выбрать другие варианты механизмов, все они были описаны с достаточной степенью детализации. Отдельное внимание было уделено проблемам долгосрочного бюджет­ного планирования и тарифной политики на коммунальные услуги с целью выяснения проблем, препятствующих заключению долгосрочный договоров, направленных на формирование ресурсосберегающего бизнеса, работающего с бюджетной сферой.

В главе 13 представлен план действий для муниципальных коммунальных предприятий, позволяющий поэтапно приспосабливаться к сокращению объемов энергопотребления учреждениями бюджетного сектора. Создание системы устойчивых механизмов ресурсосбережения на основе учёта в бюджетных учреждениях должно опираться на мониторинг эффекта от мер по налаживанию приборного учета и мер по повышению энергоэффективности, адекватного, прозрачного и устойчивого распределения полученного эффекта, введения стабильных бюджетных ассигнований, покрывающих несколько бюджетных периодов. Только такой подход способен обеспечить стимулы к экономии затрат и открыть путь для инвестиций в повышение энергоэффективности. В главе 14 даны рекомендации по организации системы мониторинга энерго- и водопотребления и обслуживания счетчиков. Проекты разработанных Консорциумом нормативно-правовых документов и договоров приведены в приложениях.

По результатам предварительного обсуждения в Ростове-на-Дону на семинаре 11 октября 2002 в отчет были внесены необходимые изменения. Данные предварительного отчета были также уточнены на основе дополнительно собранной информации, в частности по учреждениям здравоохранения.

Работа выполнена Консорциумом, составленным Центром по эффективному использованию энергии и Фондом «Институт экономики города».